После начала Холодной войны США на протяжении многих лет вводили различные санкции против СССР. В 1949 году в США был принят закон об ограничении поставок стратегических материалов, оборудования и вооружений в СССР и страны соцлагеря. В 1951 году Конгресс США принял закон, по которому США могли оставить без экономической поддержки страны, не присоединившиеся к эмбарго против СССР. В 1974 году в американский закон о торговле была внесена поправка Джексона—Вэника, отменившая режим наибольшего благоприятствования в торговле, а также кредитование для стран, препятствующих эмиграции и нарушающих права человека. Под нее подпал в том числе СССР. Список санкций США против СССР, Кубы, КНДР, Китая, Ирана и ряда других стран можно продолжать долго.

России стала объектом американских санкции в марте 2014 года после событий в Крыму. Тогда санкции ввели против российских чиновников и предпринимателей, что подразумевало заморозку активов и запрет на выдачу виз. В июле 2014 года ввели так называемые секторальные санкции, когда ограничения начали затрагивать компании и банки России. Списки попавших под санкции увеличивались все последующие годы.

Если сами решения о введении санкций принимаются на политическом уровне в Белом Доме в США, то сама разработка и составление списков ложится на плечи других организаций. Ключевая из них – это Управление контртеррористической и финансовой разведки в составе министерства финансов США.

Структура Управления контртеррористической и финансовой разведки

Подразделение по изучению экономических и финансовых тенденций в жизни иностранных государств и оценке угроз национальной безопасности США в этой сфере появилось в Минфине еще в 1961 году. В 1981 году подразделение попало в перечень агентств, входящих в состав разведывательного сообщества США. Управление в разные годы носило разное название, а нынешнее получило в 2004 году, так как помимо вопросов, связанных с государственными экономиками, стало заниматься и проблемами финансирования террористических организаций, программ по созданию ядерного оружия и оружия массового поражения.

Глава управления является помощником министра финансов США и назначается напрямую президентом с согласия Сената. Минфин США таким образом является единственным министерством с собственной разведкой, которая располагает даже международными офисами в ряде стран. Количество сотрудников Управления – около 700 человек.

В состав Управления входят:

Управление по финансовым преступлениям и финансированию терроризма (Office of Terrorist Financing and Financial Crimes);
Информационно-аналитическое управление (Office of Intelligence and Analysis);
Управление контроля иностранных активов (Office of Foreign Assets Control);
Сеть контроля преступности в сфере финансов (Financial Crime Enforcement Network);
Исполнительное бюро конфискации активов (Treasury Executive Office for Asset Forfeiture).

С 2004 года Управление возглавляли Стюарт Леви (2004-2011), Дэвид Коэн (2011-2015), Адам Шубин (2015-2017) и Сигал Манделькер (2017 – по настоящее время). Первые трое мужчин ранее работали в одной и той же юридической фирме, что вызывает критику и обвинения в кумовстве и предвзятости при назначении на данный пост, и известны своими про-израильскими взглядами.

Стюарт Леви, еврей, в годы учебы в Гарварде увлекался изучением сионизма. Дэвид Коэн, который часто посещал Израиль, стал первым евреем в истории США, добившимся поста заместителя главы ЦРУ. Адам Шубин – еврей, отец которого пережил Холокост, а дедушка и бабушка были в ходе Второй Мировой сосланы в Сибирь. Сигал Манделькер и вовсе родилась в Израиле. Можно предположить, что санкции против Ирана носят пусть и очень отдаленно, но и личный характер для этих людей.

Что могут

Вопросами санкций в первую очередь занимается Управление контроля иностранных активов (OFAC), и оно представляет особый интерес.

Историю OFAC можно проследить вплоть до 1940 года, санкций против Северной Кореи и Китая в ходе Корейской войны и так далее, а свое нынешнее название OFAC получило в 1962 году.

Сегодня OFAC называют самым могущественным и самым малоизвестным государственным агентством США. В составе OFAC существует отдел целеполагания (Office of Global Targeting), который изучает каждый индивидуальный случай и определяет, какие именно лица и компании попадают под санкции. Всего в OFAC работает около 170 сотрудников.

OFAC вправе без решения суда и предъявления обвинений или доказательств на основании предположений замораживать активы, накладывать штрафы, блокировать долларовые трансакции по всему миру, запрещать деятельность на территории США, отключать интернет-сайты. OFAC составляет «черный список» людей и компаний, с которыми гражданам США и постоянным жителям страны запрещено заниматься бизнесом или иметь какие-либо дела. В списки также попадают корабли и самолеты, облуживание которых также запрещено. Можно обратиться в OFAC с просьбой о пересмотре внесения в список, но OFAC не обязано реагировать. Добиться пересмотра можно только в федеральном суде США.

OFAC решает, куда направляются деньги на замороженных счетах, так как ни одна финансовая организация не хочет иметь их на своем балансе.

Показателен один случай работы OFAC, когда в 2013 году японская компания, которая позиционировала себя в качестве продавца свежих и сушенных фруктов, сделала платеж компании в Гонконге. Компания в Гонконге производила цирконовый песок, который можно использовать при создании труб для ядерного реактора. У японцев был филиал в Иране. OFAC стало известно о трансакции, ее заблокировали, и эту информацию потом использовали для давления на Иран.

Именно в OFAC пожали в 2014 году лавры сделки с французским банком BNP Paribas, который выплатил штраф размером почти в 1 млрд долларов (из 9 млрд) за нарушение санкций по работе с Ираном и частично лишился права вести долларовые операции на год. Сделку с Ираном 2015 года в OFAC также частично относят к своим достижениям – санкции подтолкнули Иран за стол переговоров.

С марта 2014 года OFAC формирует и публикует списки лиц и компаний, которые попадают под секторальные санкции против России.

С 2012 года OFAC концентрируется не просто на выборе лиц и компаний для внесения в санкционный лист, но на поиске тех, кто ведет с ними бизнес. В ходе анти-иранских расследований, например, OFAC установила турецкую косметическую компанию, которая владела таджикской финансовой организацией, которая в свою очередь владела исламским банком в Малайзии, через который шли деньги за иранскую нефть. Такие клубки и цепочки – особый интерес для аналитиков OFAC.

Перед тем как предать огласке, против кого именно вводятся санкции или наказания, OFAC консультируется с Министерством юстиции США, дипломатическими и разведывательными службами, чтобы заранее оценить, как объявление о санкциях коснется работы коллег OFAC.

Деятельность OFAC настолько впечатляла специалистов и политиков, что в 2011 году Китай тщательно пытался собрать как можно больше информации о работе этой организации, в том числе не только для того, чтобы избежать санкций, но и чтобы создать свой аналог в Поднебесной.

Карьера

Для понимания, какую роль играет сегодня в США и в глобальном мире OFAC, можно взглянуть на карьеры выходцев оттуда. Дэвид Коэн по прозвищу «Гуру санкций» и «Финансовый Бэтмен», глава не OFAC, но всего Управления, был замминистра финансов США и стал вторым человеком в ЦРУ, его на этом посту затем сменила Джина Хаспел, которая месяц назад в итоге и возглавила Центральное разведывательное управление.

С 2006 по 2015 годы OFAC возглавлял Адам Шубин, который затем руководил уже всем Управлением контртеррористической и финансовой разведки и даже три недели побыл исполняющим обязанности министра финансов США.  В 2016 году Шубин в документальном фильме BBС заявил, что в США уже очень много лет знают о коррумпированности президента России Владимира Путина, который, по словам Шубина «обогащает своих друзей, своих близких союзников, оттесняя в сторону тех, кого не считает друзьями, используя государственные активы. Будь то российские энергоресурсы или другие государственные контракты, он направляет их тем, кто, по его мнению, будет служить его интересам, и исключает тех, кто этого не делает».

С февраля 2015 года по май этого года OFAC возглавлял Джон Смит. Новость об его уходе на днях прокомментировал сам министр финансов США Стив Мнучин и непосредственная начальница Сигал Манделькер. Они отметили, что Смит отлично поработал над санкциями против России, Ирана, Северной Кореи и Сирии, и особенно преуспел в преследовании тех, кто нарушает эти санкции. Также Смит отчитался о том, что благодаря санкциям и работе OFAC российская «Роснефть» в 2017 году свернула ряд проектов в Черном море, что в итоге повлияет на возможности компании добывать нефть.

Люди из этого ведомства попадают на самый верхний этаж власти в США и влияют на глобальные финансовые и экономические вопросы ведения внешней политики США. Внешняя политика – это теперь все больше вопрос движения денег, и санкции становятся главным геополитическим оружием.

Банки

Важное направление деятельности OFAC – это запугивание банков, которые могут хоть как-то работать с попавшими в санкционный лист компаниями, их «дочками» или с частными лицами. В том, что КНДР пошла в итоге на уступки по ядерной программе, эксперты видят плоды работы США с Китаем и тактикой OFAC, которая включала возможные штрафы для китайских банков.

До недавнего времени США накладывали санкции на небольшие китайские банки, оперирующие в приграничных с КНДР областях, например на Bank of Dandong. Но затем возникли опасения, что под санкции могут попасть и крупнейшие китайские банки, включая «большую четверку»: Industrial and Commercial Bank of China, China Construction Bank, Agricultural Bank of China и Bank of China. А это не просто большие банки Китая, это — самые крупные четыре банка в мире. Американский JPMorgan Chase и европейский HSBC оцениваются в рейтинге S&P Global Market Intelligence ниже. Так что любые действия против этих банков окажут влияние и на Китай, и на всю глобальную экономику. Китай не мог допустить этого и оказал давление на КНДР, заставив сесть их за стол переговоров.

Первого главу всего Управления Стюарта Леви отмечают как раз за то, что он заставил частные компании участвовать в санкциях и избегать ведения дел с теми, кто попал под них, таким образом не ограничиваясь только государственными институтами воздействия на иностранных игроков. Это оказалось очень эффективным решением, особенно, что касается банков, которые работали с Ираном. Леви добивался того, чтобы связанные с Ираном трансакции не проводились, даже если на входе и выходе были неиранские банки.

В 2016 году, Адам Шубин, сожалея о сделке с Ираном, тем не менее предупреждал, что ряд санкций остаются в силе, и что любой банк, будь то банк в Германии, Китае или Сингапуре, который ведет дела с иранскими компаниями под санкциями, будет сразу же отрезан от американской финансовой системы. По мнению Шубина, все банки мира это понимают и считаются с этой угрозой. Шубин также хвалился, что может поставить на колени практически любую компанию в мире, лишив ее возможностей вести финансовые операции даже через посредников.

Таким образом, можно ожидать, что новый виток санкций против России будет также сосредоточен на российских и иностранных банковских институтах, которые проводят трансакции в интересах российских компаний и частных лиц. Можно вспомнить, что зимой этого года Управление уже ударило по латвийскому банку ABLV, третьим по размеру активов в Латвии, обвинив его в том числе и в проведении операций по счетам, связанным с Россией, после чего банк был попросту ликвидирован.

После расширения санкционного списка в апреле этого года швейцарские юристы также бросились разъяснять компаниям в Швейцарии, что делать, если кто-то из упомянутых россиян владеет акциями той или иной швейцарской фирмы, и что будет происходить, если OFAC начнет действовать согласно «Закону о противодействии противникам Америки посредством санкций» (Countering America’s Adversaries through Sanctions Act, CAATSA).

По условиям этого закона под «вспомогательные/вторичные» санкции попадают третьи лица, которые осуществляют или помогают российским компаниям и лицам из списка проводить «значительные» трансакции. Что именно означает «значительные» - OFAC не уточняет, но под удар могут попадать трансакции, компании и лица, которые не имеют и вовсе никакого отношения к США или юрисдикции США.

Сегодня глава Управления занимает жесткую позицию по отношению к России и Ирану и полна решимости проводить дальнейшую санкционную политику. А в самое ближайшее время у OFAC, самого могущественного агентства в США, появится новый руководитель, который будет работать в этом же русле.
/ Мнение автора может не совпадать с позицией редакции /